El Tribunal de Justicia de la UE avala el cultivo de cáñamo en sistemas hidropónicos

© Miguel Torres 

En España, el cultivo de cáñamo, denominación de la planta de Cannabis Sativa L. de bajo contenido en tetrahidrocannabinol (THC), es legal siempre y cuando se empleen semillas certificadas de variedades inscritas en el Catálogo común de variedades de especies de plantas agrícolas de la Unión Europea (UE) y se destine exclusivamente a fines industriales, es decir, aquellos cuyo destino sea exclusivamente la producción de fibra, grano y/o semillas.

El cultivo de cáñamo se lleva a cabo normalmente en exterior, en campo abierto. Se trata de un cultivo de baja rentabilidad económica y la planta de cáñamo es especialmente resistente, por lo que carece de sentido cultivarla en invernadero. Sin embargo, recientemente el cáñamo se ha cultivado en invernaderos, espacios cerrados, con el propósito de producir cogollos o flores para la extracción de cannabinoides no psicotrópicos como el cannabidiol (CBD) en lugar de fibra o semillas.

El 4 de octubre de 2024 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) pronunció una sentencia en el contexto de un litigio en relación con la denegación por la Dirección Provincial de Agricultura de Alba, Rumanía, de una solicitud de autorización para el cultivo del cáñamo en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados presentada por Biohemp Concept SRL (Asunto C-793/22).

Un sistema hidropónico es un sistema de cultivo con el que se suministra a las raíces de la planta una solución nutritiva disuelta en agua, que contiene los elementos químicos necesarios para el desarrollo de plantas que pueden crecer en un medio acuoso, prescindiendo del suelo. Tal sistema de cultivo puede incrementar la productividad, emplear menos recursos hídricos, reducir la extensión de los terrenos necesarios para el cultivo debido a la obtención de varias cosechas durante un período de tiempo determinado, depender menos de la climatología que el cultivo a campo abierto y verse menos afectado por las plagas.

Hechos

Biohemp Concept presentó ante la Dirección de Agricultura una solicitud para la obtención de una autorización para el cultivo del cáñamo en una superficie de 0,54 hectáreas. Dicha autoridad concedió la autorización solicitada para una superficie de 0,50 hectáreas e informó a Biohemp Concept que las 0,04 hectáreas no autorizadas no eran terreno agrícola, sino una construcción con destino agropecuario que no cumplía los requisitos aplicables.

Biohemp Concept recurrió ante la Dirección de Agricultura la denegación de la autorización alegando que el edificio de que se trata se utilizaba como espacio protegido para el cultivo de plantas, pero la Dirección de Agricultura desestimó el recurso argumentando que este sistema de cultivo podría dificultar el control del contenido de THC en las plantas y aumentar el riesgo de desvío del cáñamo hacia usos ilegales.

Biohemp Concept presentó una demanda ante el Tribunal de Distrito de Alba, y alegó que la negativa de la Dirección de Agricultura a conceder la autorización para la superficie de 0,04 hectáreas se basaba en una interpretación restrictiva y errónea del concepto de “superficie de terreno agrícola”, concepto que comprende los terrenos ocupados por construcciones o instalaciones agropecuarias que respondan a las necesidades de la producción agrícola.

El Tribunal de Distrito de Alba declaró infundada la demanda de Biohemp Concept al entender que la superficie de 0,04 hectáreas ocupada por edificios industriales y administrativos con destino agropecuario no cumplía los requisitos establecidos puesto que el cultivo de plantas que contienen sustancias estupefacientes y psicotrópicas destinadas a uso industrial y alimentario, en el ámbito médico, científico o técnico o para la producción de semillas, únicamente se puede autorizar en los terrenos agrícolas productivos definidos en la Ley sobre la Propiedad Inmobiliaria.

Biohemp Concept interpuso recurso contra la sentencia dictada en primera instancia ante el Tribunal Superior de Alba Iulia. Según Biohemp Concept, el concepto de “superficie de terreno agrícola” no puede interpretarse en el sentido de que la autorización para cultivar plantas que contengan sustancias estupefacientes y psicotrópicas destinadas a determinados usos solo puede concederse para los terrenos agrícolas en sentido estricto. Por el contrario, este concepto debe entenderse referido a los terrenos con destino agrícola. El hecho de cultivar en espacios cerrados cáñamo con un contenido de THC que no exceda del límite legal del 0,2% permite obtener plantas con una concentración de CBD comprendida entre el 12 y el 14%, mientras que dicha concentración no excede del 1% para el cáñamo cultivado a campo abierto.

Cuestión prejudicial

El Tribunal Superior de Alba Iulia planteó al TJUE una cuestión prejudicial sobre si el Derecho de la UE relativo a la Política Agrícola Común (PAC) debe interpretarse en el sentido de que se opone a una prohibición, en un Estado miembro, del cultivo del cáñamo en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados.

La petición de decisión prejudicial tenía por objeto la interpretación del Reglamento (UE) 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la PAC. El artículo 32.6 del Reglamento 1307/2013 establece que las superficies dedicadas a la producción de cáñamo solo serán admisibles si las variedades utilizadas tienen un contenido de THC no superior al 0,2%. Con el fin de proteger la salud pública, la Comisión Europea está facultada para adoptar normas que supediten la concesión de los pagos a la utilización de semillas certificadas de determinadas variedades de cáñamo y el procedimiento para la determinación de las variedades de cáñamo y el control de su contenido de THC.

Observaciones y razonamiento del TJUE

 El TJUE observa que el Derecho de la UE no excluye expresamente de su ámbito de aplicación el cultivo de cáñamo en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados. Por otra parte, habida cuenta de la capacidad de dicho método de cultivo para contribuir a la realización de los objetivos de la PAC, no puede interpretarse en el sentido de que excluye implícitamente y de manera generalizada estos sistemas.

Por consiguiente, el TJUE procede a examinar si una denegación de autorización para el cultivo del cáñamo en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados, como la controvertida en el litigio principal, es contraria al Derecho de la UE y a comprobar si tal denegación limita el acceso de los agricultores que utilizan sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados al mercado del cáñamo en condiciones de competencia efectiva.

El TJUE reconoce que este sistema de cultivo puede responder a varios objetivos de la PAC, en particular incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra, así como garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar al consumidor suministros a precios razonables.

Pues bien, el TJUE entiende que una denegación de autorización como la controvertida en el litigio principal tiene como efecto excluir del mercado del cáñamo a los agricultores que utilizan sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados. Por lo tanto, tal negativa puede afectar a las relaciones de competencia, al impedir que determinados agricultores, como Biohemp Concept, aprovechen estos sistemas, que tienen por objeto asegurar un empleo óptimo de los factores de producción y que permiten con ello incrementar la productividad de la agricultura del cáñamo.

En estas circunstancias, y sin que sea necesario examinar si los espacios cerrados utilizados para el cultivo hidropónico del cáñamo están o no comprendidos en el concepto de “superficies”, el TJUE considera que una medida consistente en prohibir el cultivo del cáñamo en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados, como la resultante de la denegación de la autorización de que se trata en el litigio principal, perjudica a la organización común de mercados (OCM) establecida por el Derecho de la UE, a menos que esté justificada por un objetivo de interés general que prevalezca sobre los recordados en la sentencia.

Objetivo de interés general: protección de la salud pública

El TJUE reconoce que el establecimiento de una OCM no impide a los Estados miembros aplicar las normas nacionales que persigan un objetivo de interés general distinto de los cubiertos por la OCM, aunque dicha normativa pueda tener incidencia sobre el funcionamiento del mercado en el sector de que se trate.

En cualquier caso, el TJUE exige que la medida debe, con arreglo al principio de proporcionalidad, ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no ir más allá de lo necesario para alcanzarlo, extremo que corresponde apreciar al tribunal nacional.

El Gobierno rumano alegó, por un lado, que la prohibición del cultivo de cáñamo en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados persigue un objetivo de protección de la salud pública, ya que, según los análisis científicos, ese método de cultivo conlleva riesgos de que se supere el límite de contenido de THC de 0,2%, y, por otro lado, que, con ese sistema de cultivo, el nivel de dicha sustancia no puede controlarse eficazmente ni antes ni después de la cosecha de las mencionadas plantas.

El TJUE analiza si el objetivo de protección de la salud pública debe prevalecer sobre esos otros objetivos en el supuesto de que resulte, como afirma el Gobierno rumano, que límite de contenido de THC se supera más fácilmente en caso de cultivo del cáñamo en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados y que, además, resulta excesivamente difícil controlar el cumplimiento del mencionado límite en caso de cultivo del cáñamo en tales sistemas.

A este respecto, el TJUE recuerda que, en virtud del principio de cautela, cuando subsisten incertidumbres sobre la existencia o la importancia de riesgos para la salud de las personas, los Estados miembros deben tener la posibilidad de adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad de tales riesgos. En particular, los Estados miembros deben poder adoptar cualquier medida que pueda reducir un riesgo para la salud.

Condiciones de la adopción de medidas restrictivas

Sin embargo, cuando decretan medidas de limitación por razones de salud pública, los Estados miembros deben ser capaces de presentar pruebas adecuadas, de demostrar que han efectuado un examen de la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad de las medidas de que se trate y de aportar cualquier otro elemento que permita sustentar su argumentación. No obstante, tal carga de la prueba no puede llegar hasta el punto de exigir que las autoridades nacionales demuestren positivamente que ninguna otra medida imaginable permitía alcanzar el objetivo legítimo perseguido en las mismas condiciones.

El tribunal nacional, que es el único competente para apreciar los hechos del litigio principal, debe comprobar:

• Si los análisis científicos invocados por el Gobierno rumano en sus observaciones demuestran que subsisten incertidumbres sobre la existencia de un mayor riesgo de sobrepasar el límite del contenido de THC en las plantas de cáñamo de las variedades publicadas en el Catálogo común de las variedades de las especies de plantas agrícolas por razón del cultivo de estas en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados.
• Si la prohibición del cultivo de cáñamo en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados responde efectivamente al propósito de lograr el objetivo de protección de la salud pública, de forma coherente y sistemática. Si bien se constata que la prohibición de ese sistema de cultivo del cáñamo elimina cualquier riesgo de que, en las plantas de cáñamo, se supere el límite de contenido de THC y, por tanto, responde realmente al empeño de lograr el objetivo de protección de la salud pública, corresponderá al tribunal rumano remitente determinar si, como alega Biohemp Concept, otras provincias de Rumanía distintas de Alba autorizan ese sistema, lo que sería contrario al logro de ese objetivo de forma coherente y sistemática.
• Si la prohibición del cultivo de cáñamo en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de protección de la salud pública perseguido, a la luz de los objetivos de la PAC y del buen funcionamiento de la OCM. Debe considerarse que esta prohibición va más allá de lo necesario cuando el objetivo de proteger la salud pública puede alcanzarse con la misma eficacia mediante medidas menos restrictivas. A tal fin, el tribunal nacional remitente deberá apreciar, en particular, si los controles in situ, con la frecuencia y de la forma que cabe razonablemente esperar de una administración competente, del contenido de THC de las plantas de cáñamo cultivadas en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados permitirían alcanzar el objetivo de protección de la salud pública con la misma eficacia que una prohibición del cultivo de cáñamo en tales sistemas.

Decisión del TJUE

Habida cuenta de lo anterior, el TJUE responde a la cuestión prejudicial planteada que el Derecho de la UE relativo a la PAC debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que en un Estado miembro se prohíba el cultivo de cáñamo (Cannabis sativa) en sistemas hidropónicos en el interior de espacios cerrados, siempre que dicha prohibición sea adecuada para garantizar el objetivo de protección de la salud pública y que, habida cuenta de los objetivos de la PAC y del buen funcionamiento de la OCM, no vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de protección de la salud pública.